Artykuł dotyczący sprawy Castro (Appendix EU, “deportation order”)
Artykuł dotyczący sprawy Castro (Appendix EU, “deportation order”) [2024] UKUT 393 (IAC)
1. Wprowadzenie
W sprawie Castro (Appendix EU, “deportation order”) [2024] UKUT 393 (IAC) Izba Imigracyjna i Azylowa Trybunału Górnego zajęła się złożonymi zagadnieniami dotyczącymi definicji „deportation order” (nakazu deportacji) w Aneksie 1 do Załącznika EU (Appendix EU) brytyjskich Przepisów Imigracyjnych (Immigration Rules). Kluczowe pytanie dotyczyło tego, jak interpretować i stosować przepisy EU Settlement Scheme (EUSS) w sytuacji, gdy czyny karalne danej osoby obejmowały zarówno okres sprzed „daty określonej” (tj. przed 31 grudnia 2020 r.), jak i po niej.
W tej sprawie rozważano także wzajemne oddziaływanie krajowych uprawnień do deportacji na mocy ustawy Immigration Act 1971 oraz kontynuowanie ochrony gwarantowanej przepisami prawa UE w odniesieniu do zdarzeń sprzed zakończenia okresu przejściowego po Brexicie. Dodatkowym zagadnieniem było to, czy skarżący może powołać się na surowsze kryterium „poważnych względów porządku publicznego” (często spotykane przy stosowaniu regulation 27 EEA Regulations), mimo że nie uzyskał formalnie prawa stałego pobytu.
Stawką było ustalenie, czy Home Office (brytyjskie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych) prawidłowo skorzystało z uprawnień do deportacji oraz czy odmowa przyznania statusu w ramach EU Settlement Scheme była zgodna z prawem. Ostatecznie Trybunał Górny uchylił wyrok Sądu Pierwszej Instancji w części i przekazał określone kwestie do ponownego rozpatrzenia – jednocześnie wyjaśniając prawidłowe podejście do Załącznika EU (Appendix EU) w przyszłych sprawach.
2. Tło faktyczne
Historia osobista skarżącego
•Skarżący, pan Jose Paulo Castro, jest obywatelem Portugalii, który po raz pierwszy przyjechał do Wielkiej Brytanii w styczniu 2014 r.
•W latach 2016–2022 pan Castro dopuścił się wielu przestępstw, m.in. uszkodzenia mienia, ataków na funkcjonariuszy służb ratunkowych oraz ekshibicji. Skutkowało to kilkoma wyrokami pozbawienia wolności o różnej długości, a także nałożeniem zakazów zbliżania się.
•W 2020 r., gdy zbliżał się koniec okresu przejściowego po Brexicie, skarżący złożył wniosek o przyznanie statusu w ramach EU Settlement Scheme (EUSS). Wniosek ten początkowo odrzucono z powodu braku wymaganego dokumentu tożsamości, co spowodowało, że pan Castro złożył ponowny wniosek w 2021 r.
•Tymczasem z uwagi na dalszą działalność przestępczą skarżącego, Sekretarz Stanu uznał, że jego obecność w Wielkiej Brytanii nie jest korzystna z punktu widzenia interesu publicznego (conducive to the public good) i postanowił go deportować zgodnie z krajowymi przepisami deportacyjnymi.
Kwestionowane decyzje
1.Odmowa wniosku o ochronę praw człowieka i wydanie nakazu deportacji
•W dniu 18 października 2021 r. Sekretarz Stanu odmówił uznania roszczeń skarżącego dotyczących praw człowieka oraz wydał decyzję deportacyjną, uznając skarżącego za „persistent offender” (osobę wielokrotnie popełniającą przestępstwa).
•Pan Castro twierdził, że z uwagi na życie rodzinne i prywatne w Wielkiej Brytanii, a także na problemy ze zdrowiem psychicznym, nie powinien zostać deportowany. Jednakże Ministerstwo Spraw Wewnętrznych uznało, że te względy nie przeważają nad interesem publicznym związanym z jego usunięciem.
2.Odmowa przyznania statusu w ramach EUSS
•Również 18 października 2021 r. Sekretarz Stanu odmówił przyznania panu Castro statusu na mocy EU Settlement Scheme.
•Powodem odmowy było uznanie, że pan Castro nie spełnia wymogów tzw. „suitability” (odpowiednich kryteriów dopuszczalności) określonych w ust. EU15(1)(a) Załącznika EU (Appendix EU), ponieważ jest objęty „deportation order” zdefiniowanym w Aneksie 1 do tego Załącznika.
•Co istotne, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych odwoływało się do EEA Regulations (regulation 27), uznając, że przestępstwa popełnione przed określoną datą (31 grudnia 2020 r.) stanowiły zagrożenie dla porządku publicznego, a tym samym decyzja o deportacji była uzasadniona.
Postępowanie przed Sądem Pierwszej Instancji
•W decyzji opublikowanej 7 lutego 2024 r. Sąd Pierwszej Instancji (sędziowie Loke i Rai) uwzględnił odwołania pana Castro od obu decyzji: nakazu deportacji (i odmowy w zakresie praw człowieka) oraz odmowy przyznania statusu w ramach EUSS.
•Sąd uznał, że Sekretarz Stanu błędnie zinterpretował niektóre części Załącznika EU oraz EEA Regulations, stwierdzając, że deportacja pana Castro nie była uzasadniona „poważnymi względami porządku publicznego”, a tym samym odmowa wniosku EUSS również była niezgodna z prawem.
Sekretarz Stanu złożył apelację do Trybunału Górnego, kwestionując poszczególne elementy rozumowania Sądu Pierwszej Instancji.
3. Ramy prawne
A. Appendix EU – kryteria „Suitability” i definicja „Deportation Order”
W myśl pkt EU15 Załącznika EU (Appendix EU) wniosek o udzielenie statusu w ramach EUSS „zostanie odrzucony z przyczyn dotyczących suitability, jeżeli w chwili decyzji wystąpi którakolwiek z poniższych okoliczności”:
•EU15(1)(a): Wnioskodawca „jest objęty deportation order lub decyzją o wydaniu deportation order”.
W Aneksie 1 do Załącznika EU znajduje się definicja „deportation order” w trzech podpunktach. W sprawie Castro najistotniejsza jest część (b), która stanowi:
(b) Nakaz wydany na podstawie sekcji 5(1) Immigration Act 1971 zgodnie z sekcją 3(5) lub 3(6) tej ustawy w odniesieniu do:
(i) czynów popełnionych po dacie określonej; lub
(ii) czynów popełnionych przed datą określoną, w sytuacji gdy Sekretarz Stanu uznał, że deportation order jest uzasadniony względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego zgodnie z regulation 27 EEA Regulations …
Datą określoną (specified date) jest 31 grudnia 2020 r. (godz. 23:00).
B. Krajowe przepisy deportacyjne
•Sekcja 3(5)(a) ustawy Immigration Act 1971 umożliwia deportację osoby, której obecność jest uznana za „niekorzystną dla dobra publicznego” (not conducive to the public good).
•Sekretarz Stanu może na podstawie sekcji 5(1) tej ustawy wydać nakaz deportacyjny, powołując się na sekcję 3(5).
C. EEA Regulations a porządek publiczny
Choć swoboda przepływu osób w dużej mierze zakończyła się 31 grudnia 2020 r. dla większości obywateli EOG, przepisy przejściowe i Umowa o wystąpieniu (Withdrawal Agreement) zachowują pewną ochronę dla zdarzeń sprzed tej daty. Regulation 27 Immigration (European Economic Area) Regulations 2016 (w brzmieniu zachowanym w niektórych sytuacjach) przewiduje, że wydalenie obywatela EOG musi być proporcjonalne oraz „uzasadnione poważnymi względami porządku publicznego” w przypadku osób z prawem stałego pobytu.
4. Kwestie rozpoznawane przez Trybunał Górny
Trybunał Górny zidentyfikował cztery główne zarzuty podniesione przez Sekretarza Stanu, choć jeden ostatecznie nie był kontynuowany. Do kluczowych kwestii należały:
1.Wykładnia terminu „Deportation Order” w Aneksie 1 Załącznika EU
•Czy Ministerstwo Spraw Wewnętrznych może oprzeć się wyłącznie na czynach popełnionych po dacie określonej, by spełnić wymóg podpunktu (b)(i), mimo że wspominało też o czynach sprzed tej daty?
•Czy w przypadku, gdy zachowania karalne obejmują okres zarówno sprzed, jak i po 31 grudnia 2020 r., Sekretarz Stanu musi wykazać, że cała decyzja spełnia przesłanki zarówno podpunktu (b)(i), jak i (b)(ii), w tym zgodność z regulation 27?
2.Czy skarżący podlega bardziej rygorystycznym kryteriom ochrony
•Sąd Pierwszej Instancji uznał, że pan Castro uzyskał pięcioletni okres ciągłego pobytu przed 2020 r., zatem wymagana jest demonstracja „poważnych względów porządku publicznego”. Sekretarz Stanu twierdził, że takie „wzmocnione” zabezpieczenie jest niezamierzonym skutkiem przyznania uprawnień, których skarżący formalnie nie nabył na mocy poprzednich przepisów UE.
3.Czy pan Castro jest „persistent offender” i czy stanowi „poważne zagrożenie”
•Trybunał musiał ocenić, czy Sąd Pierwszej Instancji popełnił błąd, uznając, że w styczniu 2024 r. przeszłość karna pana Castro nie daje już podstaw, by uważać go za aktualnie wielokrotnego przestępcę (persistent offender) lub realne, poważne zagrożenie dla porządku publicznego.
•Wystąpił przy tym błąd co do faktów: Sąd Pierwszej Instancji wskazał, że pan Castro nie popełnił nowego przestępstwa „od dwóch lat”, podczas gdy w rzeczywistości minęło około 18 miesięcy od jego ostatniego czynu.
4.Rozważania dotyczące praw człowieka
•Jeśli okaże się, że nakaz deportacji wydano niezgodnie z EUSS lub bez wystarczającego uzasadnienia w świetle przesłanek porządku publicznego, to usunięcie z kraju nie będzie „zgodne z prawem” w rozumieniu art. 8 EKPC.
5. Analiza i ustalenia Trybunału Górnego
A. Wykładnia terminu „Deportation Order” w Aneksie 1
Podstawowe zagadnienie dotyczyło sposobu interpretacji podpunktów (b)(i) i (b)(ii). Trybunał Górny podkreślił, że jeśli nakaz deportacji opiera się na obu okresach (zarówno przed, jak i po 31 grudnia 2020 r.), nie można poprzestać na samym post-dacie-określonej jako wystarczającym warunku w (b)(i). W przeciwnym razie można by pominąć wymagania z (b)(ii), czyli wymóg oceny na podstawie regulation 27, co niweczyłoby ochronę przewidzianą na okres sprzed 2021 r.
Trybunał orzekł, że gdy Sekretarz Stanu faktycznie powołuje się na przestępstwa z obu okresów, wówczas mają zastosowanie zapisy (b)(i) i (b)(ii) „łącznie/alternatywnie” (and/or). W uzasadnieniu czytamy:
„Okres czasu, w którym wystąpiło zachowanie, na które powołuje się pozwany, decyduje o tym, czy zastosowanie znajdą oba podpunkty (i) i (ii) (jeśli zachowanie miało miejsce zarówno przed, jak i po dacie określonej), czy tylko podpunkt (i) lub (ii) (jeśli czyny zostały popełnione wyłącznie przed lub wyłącznie po dacie określonej).”
To rozstrzygnięcie oceniono jako spójne z nadrzędnymi celami programu EUSS i Umowy o wystąpieniu, zapewniając, że przestępstwa sprzed Brexitu nie zostaną automatycznie ocenione wyłącznie w świetle krajowych przepisów deportacyjnych.
B. Prawo stałego pobytu i „rozszerzona ochrona”
Sekretarz Stanu argumentował, że „absurdalne” jest, by skarżący mógł korzystać z podwyższonych standardów ochrony, skoro nie spełnił formalnych kryteriów prawa stałego pobytu wynikających z przepisów UE. Jednakże Trybunał uznał, że Sąd Pierwszej Instancji nie popełnił tu błędu prawnego, gdyż sama redakcja Załącznika EU przewiduje stosowanie regulation 27 także wtedy, gdy osoba formalnie nie posiadała prawa stałego pobytu w dawnym rozumieniu EEA Regulations.
Choć może się to wydawać bardziej „hojne” niż poprzednie wymogi prawa UE, ta „hojność” wynika z brzmienia i struktury samego Załącznika EU.
C. „Persistent Offender” i ocena ryzyka
Trybunał w pewnej części przyznał rację Sekretarzowi Stanu w zakresie błędu faktycznego Sądu Pierwszej Instancji, który nieprawidłowo przyjął, iż skarżący nie popełnił przestępstwa „od dwóch lat”. Faktycznie od ostatniego czynu minęło około 18 miesięcy lub nawet mniej. Przy znaczącej historii recydywy różnica między 24 a 18 miesiącami może być istotna dla oceny ryzyka. Z tego względu Trybunał uchylił ustalenia co do aktualnego zagrożenia, stwierdzając:
„Uważamy, że w tej sprawie nie można przyjąć, iż błąd w ustaleniu stanu faktycznego nie miał znaczenia … szczególnie wobec innych sygnałów, że skarżący nadal może stanowić zagrożenie.”
Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące „eskalacji powagi przestępstw”, Trybunał wykazał większą ostrożność w przychylaniu się do stanowiska Sekretarza Stanu. Przyznał jednak, że błąd w ustaleniu okresu bezczynności mógł wpłynąć na całą ocenę ogólnego ryzyka, co skutkuje koniecznością ponownej analizy.
D. Artykuł 8 EKPC
Ponieważ wnioski Sądu Pierwszej Instancji w przedmiocie art. 8 EKPC były bezpośrednio związane z oceną w ramach EUSS oraz oceną ryzyka ponownego popełnienia przestępstwa, Trybunał Górny uchylił także część orzeczenia dotyczącą praw człowieka. Jeśli okaże się, że pan Castro nie może powołać się na ochronę przysługującą w związku z czynami sprzed 31 grudnia 2020 r. lub jeśli ponowna ocena zagrożenia wypadnie inaczej, test proporcjonalności w świetle art. 8 również wymaga ponownego zbadania.
6. Skutek orzeczenia i dalsze kierunki
Trybunał Górny uchylił wyrok Sądu Pierwszej Instancji i zarządził ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydał zarządzenia co do dalszego postępowania dowodowego, uwzględniające okoliczność, że pan Castro został deportowany do Portugalii – konieczne może być np. uzgodnienie zdalnego składania zeznań lub wydanie zgody na jego tymczasowy przyjazd do Wielkiej Brytanii.
Kluczowym zagadnieniem na etapie ponownego rozpoznania będzie, czy Home Office zdoła wykazać istnienie „poważnego zagrożenia dla porządku publicznego” w rozumieniu regulation 27 w odniesieniu do zachowań sprzed 31 grudnia 2020 r. oraz czy przestępstwa popełnione po tej dacie są wystarczające, by uznać dalszy pobyt skarżącego za niekorzystny z punktu widzenia interesu publicznego (conducive to the public good). Dopiero wówczas da się stwierdzić, czy odmowa wniosku EUSS była prawidłowa oraz czy usunięcie pana Castro narusza art. 8 EKPC.
7. Znaczenie wyroku
1.Doprecyzowanie kwestii czynów sprzed i po dacie określonej
•Najważniejsze ustalenie dotyczy jasnego stanowiska Trybunału, że w sytuacji, gdy nakaz deportacji odnosi się do zachowań z obu okresów (przed i po 31 grudnia 2020 r.), Sekretarz Stanu nie może oprzeć się wyłącznie na przepisach dotyczących czynów po dacie określonej. W takim przypadku należy stosować zarówno (b)(i), jak i (b)(ii) definicji „deportation order” w Aneksie 1, co wymaga przeprowadzenia oceny zgodnie z regulation 27 względem czynów sprzed Brexitu.
2.Utrzymanie ochrony przejściowej
•Wyrok podkreśla, że pomimo Brexitu pewne zasady wywodzące się z prawa UE wciąż mają zastosowanie w ramach EUSS do czynów sprzed końca okresu przejściowego. Prawo do powołania się na przesłanki „poważnych względów porządku publicznego” zostało utrzymane w odniesieniu do zdarzeń poprzedzających 2021 r.
3.Rola precyzji faktów w ocenie osoby jako „persistent offender”
•Trybunał wyraźnie podkreśla, że nawet drobne błędy liczebne (np. dotyczące długości okresu bez popełnienia przestępstwa) mogą mieć istotne znaczenie. Zarówno organ decyzyjny, jak i sądy muszą zachować dokładność przy analizie czynów i ocenie „rzeczywistego, aktualnego oraz dostatecznie poważnego zagrożenia”.
4.Konsekwencje dla art. 8 EKPC
•Jeśli nakaz deportacji okaże się niezgodny z przepisami EUSS albo niespełniający wymagań regulacji 27, argumentacja w kontekście art. 8 może zyskać na sile. Wyrok potwierdza, że w sytuacji, gdy podejście Sekretarza Stanu do deportacji jest wadliwe w świetle EUSS, proporcjonalność i ocena interesu publicznego pod kątem art. 8 będzie z reguły bardziej sprzyjać danej osobie.
5.Wskazówki dla praktyków
•Pełnomocnicy i doradcy reprezentujący obywateli EOG, których przestępstwa obejmują okres sprzed i po 2021 r., powinni uważnie przeanalizować ten wyrok. Stanowi on wskazówkę, jak skutecznie kwestionować decyzje Home Office, gdy organ miesza okresy sprzed i po dacie określonej lub nie stosuje regulation 27 do czynów sprzed końca okresu przejściowego.
6.Perspektywy dalszego rozwoju
•Ponieważ w sprawie Castro ostateczna decyzja jeszcze nie zapadła, kolejne orzeczenia Trybunału Górnego lub sądów apelacyjnych mogą doprecyzować te zagadnienia. Istotne są też zmiany w wytycznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które mogą następować w reakcji na orzecznictwo i przepisy przejściowe po Brexicie.
8. Podsumowanie
Sprawa Castro (Appendix EU, “deportation order”) [2024] UKUT 393 (IAC) jest ważnym orzeczeniem, które potwierdza znaczenie gwarancji przejściowych i detali redakcyjnych w obrębie Załącznika EU. Stanowisko Trybunału w kwestii prawidłowego rozumienia definicji „deportation order” – oraz jego wykładni obejmującej zarówno zachowania sprzed, jak i po 31 grudnia 2020 r. – z pewnością będzie miało wpływ na sposób argumentowania i rozstrzygania kolejnych spraw o deportację EOG-owców.
Trybunał wskazał, że choć po 31 grudnia 2020 r. samo poprzestanie na przepisach prawa krajowego może wystarczyć do odmowy w ramach EUSS (jeżeli uzna się, że dalsza obecność cudzoziemca nie jest korzystna z punktu widzenia interesu publicznego), to nie można w ten sposób automatycznie ignorować specjalnych gwarancji obowiązujących w odniesieniu do wcześniejszych czynów. Równie istotna jest dokładność analizy stanu faktycznego, zwłaszcza dotyczącego recydywy i ewentualnego „eskalowania” powagi przestępstw.
Choć sprawa pana Castro wróci do ponownego rozpoznania, już teraz stanowi ona istotną wskazówkę dla pełnomocników i samych wnioskodawców, którzy powinni zwracać uwagę na właściwą interpretację przepisów EU Settlement Scheme oraz szczegółową analizę czynów popełnionych zarówno przed, jak i po Brexicie.
