Wytyczne dotyczące deportacji obywateli UE po Brexicie

Jakie zabezpieczenia w ramach prawa swobodnego przepływu osób UE przysługują osobom posiadającym status w ramach Programu Osiedleńczego UE (EUSS) w przypadku deportacji z powodu popełnienia przestępstwa po 31 grudnia 2020 roku?

Jakie ochrony na mocy prawa UE dotyczącego swobody poruszania się przysługują osobie posiadającej status w ramach programu osiedleńczego UE (EUSS), jeśli staje ona w obliczu deportacji z powodu popełnienia przestępstwa po 31 grudnia 2020 roku?

To pytanie zostało rozważone przez Trybunał Wyższy w sprawie Sekretarz Stanu ds. Wewnętrznych przeciwko Vargovej (nieopublikowane, UI-2023-004566, EA/12363/2022). Odpowiedź brzmi: mają oni prawa proceduralne, takie jak prawo do bycia poinformowanym o decyzji i sposobie jej zaskarżenia, prawo do skutecznego środka odwoławczego oraz prawo do sprawiedliwego procesu w odniesieniu do jakiegokolwiek zaskarżenia tej decyzji. Nie mają jednak prawa do tego, by Trybunał I instancji rozważał proporcjonalność jakiejkolwiek proponowanej deportacji.

Zauważ, że pozycja dotycząca postępowania przed Brexitem została już rozważona przez Trybunał Wyższy.

Umowa o wystąpieniu

Pytanie pojawiło się w związku z artykułami 20 i 21 Umowy o wystąpieniu. Postanowienia te brzmią następująco:

Artykuł 20

Ograniczenia praw do pobytu i wjazdu

Postępowanie obywateli Unii lub obywateli Zjednoczonego Królestwa, ich członków rodzin oraz innych osób, które wykonują prawa na podstawie tego tytułu, jeśli to postępowanie miało miejsce przed końcem okresu przejściowego, będzie oceniane zgodnie z rozdziałem VI dyrektywy 2004/38/WE.

Postępowanie obywateli Unii lub obywateli Zjednoczonego Królestwa, ich członków rodzin oraz innych osób, które wykonują prawa na podstawie tego tytułu, jeśli to postępowanie miało miejsce po zakończeniu okresu przejściowego, może stanowić podstawę do ograniczenia prawa do pobytu przez państwo przyjmujące lub prawa wjazdu do państwa pracy zgodnie z ustawodawstwem krajowym.

Państwo przyjmujące lub państwo pracy może przyjąć niezbędne środki w celu odmowy, zakończenia lub cofnięcia jakiegokolwiek prawa przyznanego na podstawie tego tytułu w przypadku nadużycia tych praw lub oszustwa, zgodnie z artykułem 35 dyrektywy 2004/38/WE. Takie środki będą podlegały gwarancjom proceduralnym przewidzianym w artykule 21 tej Umowy.

Państwo przyjmujące lub państwo pracy może usunąć wnioskodawców, którzy złożyli oszukańcze lub nadużywające wnioski, z jego terytorium zgodnie z warunkami określonymi w dyrektywie 2004/38/WE, w szczególności w artykułach 31 i 35, nawet przed wydaniem ostatecznego wyroku w sprawie środków prawnych, które są podejmowane w odniesieniu do odmowy takiego wniosku.

Artykuł 21

Gwarancje i prawo do odwołania

Gwarancje określone w artykule 15 i rozdziale VI dyrektywy 2004/38/WE mają zastosowanie do każdej decyzji państwa przyjmującego, która ogranicza prawa do pobytu osób wymienionych w artykule 10 tej Umowy.

Artykuł 10 określa osobisty zakres Umowy o wystąpieniu. Osoba posiadająca status w ramach programu osiedleńczego UE, taka jak Pani Vargova, mieści się w osobistym zakresie Umowy o wystąpieniu.

Artykuły 20 i 21 wydają się sobie przeczyć. Zgodnie z artykułem 20(2) ograniczenia prawa Pani Vargovej do pobytu w Zjednoczonym Królestwie będą narzucane zgodnie z prawem brytyjskim. Jednak zgodnie z artykułem 21, Pani Vargova korzysta z gwarancji określonych w prawie UE dotyczącym swobody poruszania się.

Rozwiązanie sprzeczności

Trybunał Wyższy pojednał tę pozorną sprzeczność, interpretując artykuł 21 jako stosujący się tylko do gwarancji proceduralnych.

Trybunał stwierdził, że w odniesieniu do artykułu 20:

W naszym zdaniu artykuł 20(1) wyraźnie tworzy zdefiniowaną klasę osób, które mają prawo do zachowania ochrony przewidzianej w dyrektywie w odniesieniu do jakiejkolwiek próby ograniczenia ich praw do pobytu i wjazdu. Stosując zwykłe znaczenie słów, nie ma nic, co sugerowałoby, że ochrona zapewniona przez dyrektywę odnosi się do jakiejkolwiek innej klasy osób w tym samym stopniu… Artykuł 20(1) zatem tworzy wyjątek od ogólnej zasady, że po zakończeniu okresu przejściowego i zgodnie z Umową o wystąpieniu prawo UE nie ma zastosowania… istnieje „wyraźna granica” do narysowania między reżimami stosującymi się do osób popełniających przestępstwa przed zakończeniem okresu przejściowego a tymi, które popełniają przestępstwa po tej dacie. W odniesieniu do tych ostatnich intencja Umowy o wystąpieniu jest jasna, że materialne przepisy dotyczące ochrony zawarte w prawie UE, w tym zastosowanie zasady proporcjonalności prawa UE, przestały mieć zastosowanie. (s. [61] do [63])

Trybunał interpretował „gwarancje” wymienione w artykule 21 w następujący sposób:

Artykuł 21 musi być odczytywany w połączeniu z artykułem 20(1) i artykułem 20(2) jako nie wprowadzający materialnych praw unijnych w odniesieniu do osób popełniających postępowanie, które mogą być uznane za podstawę deportacji po zakończeniu okresu przejściowego, lecz raczej zapewniający wyłącznie ochronę proceduralną. Są one powszechnie rozumiane jako prawa do bycia poinformowanym o decyzji i sposobie jej zaskarżenia, prawo do skutecznego środka odwoławczego oraz prawo do sprawiedliwego procesu w odniesieniu do jakiegokolwiek zaskarżenia tej decyzji. (s. [66]).

Trybunał nie zaakceptował, że prawo do rozważenia proporcjonalności jakiejkolwiek proponowanej deportacji przez Trybunał było gwarancją proceduralną. Interpretując to jako:

… podważyłoby to cel i intencję stron Umowy o wystąpieniu, zwłaszcza gdyby pozwoliło artykułowi 31 na wprowadzenie materialnej analizy proporcjonalności przez „tylną furtkę” pod pretekstem gwarancji proceduralnej. Taki rozwój wydarzeń wprowadziłby elementy, które nie są specjalnie przewidziane w prawie krajowym. Odrzucamy wszelkie sugestie, że w rzeczywistości nie ma różnicy między gwarancją proceduralną a materialną lub że materialne gwarancje, takie jak stosowanie pełnego tekstu dyrektywy w odniesieniu do ochrony przed usunięciem obywateli UE, mogą być interpretowane jako proceduralne. To są różne koncepcje i są traktowane jako takie w dyrektywie i Umowie o wystąpieniu. (s. [71]).

Trybunał I instancji rozważył proporcjonalność deportacji Pani Vargovej i w związku z tym postąpił na podstawie materialnego błędu prawnego. W związku z tym apelacja Sekretarza Stanu została uwzględniona, a apelacja odesłana z powrotem do Trybunału I instancji w celu ponownego rozpatrzenia.

Kiedy stosują się te gwarancje proceduralne

Trybunał rozważył również, kiedy te gwarancje proceduralne zaczynają obowiązywać. Pani Vargova złożyła odwołanie od decyzji o deportacji na etapie 1.

Jak określono w wytycznych Home Office, proces deportacji składa się z dwóch etapów:

Etap 1 polega na poinformowaniu osoby o jej odpowiedzialności za deportację i zachęca ją do przedstawienia argumentów, dlaczego nie powinna być deportowana, jeśli chce to zrobić.

Etap 2 polega na rozważeniu, czy wydać decyzję o deportacji.

Trybunał stwierdził, co następuje:

Decyzja, która była przedmiotem zaskarżenia przed sędzią, dotyczyła decyzji o deportacji na etapie 1. To sformułowanie jest istotne. Nie była to decyzja o deportacji, lecz powiadomienie informujące Panią Vargovą, że Sekretarz Stanu podjął decyzję o deportacji przeciwko niej i przyznaje okres, w którym mogła zgłosić sprzeciw wobec wydania decyzji o deportacji. Uważamy, że nie jest to zatem decyzja, która ogranicza jej prawa do pobytu. Stwierdzamy, że przy właściwej interpretacji artykułu 21, gwarancje w dyrektywie nie mają zastosowania na etapie wydawania powiadomienia o deportacji na etapie 1 lub jakiegokolwiek odwołania od takiej decyzji. Pytaniem na tym etapie jest to, czy decyzja o wydaniu powiadomienia o deportacji jest zgodna z obowiązującym prawem krajowym. Nie jest to decyzja o usunięciu odbiorcy powiadomienia, lecz decyzja o rozważeniu wydania decyzji o deportacji.

To na etapie 2, gdy decyzja o deportacji jest wydawana i powiadamiana w powiadomieniu o decyzji o deportacji etapu 2, które również powiadomi osobę o wszelkich odpowiednich prawach odwoławczych, podejmowana jest decyzja w państwie przyjmującym, która ogranicza prawo osoby wymienionej w artykule 10 i uruchamia przepisy artykułu 21 oraz proceduralne gwarancje określone w dyrektywie. (s. [81] do [82]).

Często argumenty przedstawione w odpowiedzi na powiadomienie na etapie 1 poruszą kwestie praw człowieka, a decyzja na etapie 2 będzie stanowić odmowę wniosków dotyczących praw człowieka, z prawem do odwołania się do Trybunału. Będzie także równoległe prawo do odwołania na mocy regulacji 6(2) przepisów o prawach obywateli (odwołania) (regulacje po Brexicie) z 2020 roku. Na tym etapie powinno być rozważane, czy przestrzegane są wspomniane wyżej gwarancje proceduralne przez Trybunał.

Podsumowanie brzmi następująco:

Decyzja o ograniczeniu praw wjazdu i pobytu obywatela Unii, ich członków rodzin lub innych osób, które wykonują prawa na mocy Umowy o wystąpieniu („osoby relevantne”), które popełniają przestępstwo przed godziną 23:00 31 grudnia 2020 roku („data określona”), lub seria przestępstw, które mają miejsce zarówno przed, jak i po dacie określonej, lub jakiekolwiek odwołanie od takiej decyzji, musi być rozważana zgodnie z rozdziałem VI dyrektywy 2004/38/WE – patrz artykuł 20(1) Umowy o wystąpieniu.

Pytanie, czy „osoba relevantna”, która popełnia przestępstwo po dacie określonej, jest narażona na deportację, musi być rozważane w odniesieniu do prawa krajowego Zjednoczonego Królestwa, zarówno na etapie początkowego podejmowania decyzji, jak i w jakimkolwiek późniejszym odwołaniu – patrz artykuł 20(2) Umowy o wystąpieniu.

Jeśli w odpowiedzi na decyzję na etapie 1 pojawiają się kwestie praw człowieka dotyczące praw rodzinnych lub prywatnych „osoby relevantnej”, która popełnia przestępstwo po dacie określonej, muszą być one rozważone przez Sekretarza Stanu. Jeśli utrzymuje ona, że deportacja jest zgodna z prawem, podejmowana będzie decyzja na etapie 2 odrzucająca jakiekolwiek roszczenia dotyczące praw człowieka. Jakiekolwiek prawo do odwołania się od tej decyzji można znaleźć w prawie krajowym. Proporcjonalność decyzji w odniesieniu do wszystkich istotnych faktów, w tym statusu obywatela UE oraz artykułu 20(2) Umowy o wystąpieniu, wyłączającego zastosowanie prawa UE, można rozważyć na tym etapie.